טיוטת חוק ההסדרים: הגזירות החדשות על הבנקים

טיוטת חוק ההסדרים שפורסמה בימים האחרונים כוללת מעל 20 הצעות חקיקה וצעדים במגזרים שונים במשק, ביניהם במערכת הבריאות, החינוך, הפיננסים והנדל"ן. 

סוגיית רווחיות הבנקים זכתה הפעם להתייחסות יתרה, כאשר פורסמו בטיוטה שתי הצעות חוק שמטרתן להגדיל את התחרות עם המערכת הבנקאית מחד, ולהרחיב את המס המיוחד שהוטל כל הבנקים לשנה נוספת, מאידך.

הרחבת המס המיוחד על הבנקים לשנת 2026

בהמשך להחלטה להטיל מס מיוחד על הבנקים, בסך 2.5 מיליארד שקלים, בשנים 2024-2025, חוק ההסדרים הנוכחי כולל הצעה להרחיב את המס המיוחד גם לשנת 2026. 

ההצעה היא להטיל על שר האוצר בשיתוף עם נגיד בנק ישראל, להקים צוות בין-משרדי שיבחן הטלת מס מיוחד על פעילות הבנקים בשנת 2026. כך נכתב בטיוטת חוק ההסדרים.

בראש הצוות יעמוד מנכ"ל משרד האוצר ובצוות יהיו חברים: הממונה על התקציבים במשרד האוצר או מי מטעמו; ראש רשות המסים או מי מטעמו, המפקח על הבנקים או מי מטעמו; הכלכלן הראשי או מי מטעמו והממונה על רשות התחרות או מי מטעמה. 

הצוות יבחן האם מתקיימת עילה ייחודית למיסוי המערכת הבנקאית בנפרד, את תחזית ההכנסות של הבנקים לשנת 2026 ושיעורי הרווחיות ביחס לשווקים אחרים, ידון בהשפעות המיסוי על הצרכנים ועל השוק הריאלי וידון בהשפעת המיסוי הקודם. 4. הצוות יגיש את המלצתו, לרבות צעדים אופרטיביים ותיקוני חקיקה נדרשים, עד תום הרבעון השלישי של שנת 2025.

הרקע לחקיקה: העלייה החריגה בשיעורי הרווחיות של הבנקים 

הרקע לחקיקה, על פי המוסבר בטיוטה, הייתה העלייה החריגה בשיעורי הרווחיות של הבנקים בשנים 2022 ו-2023, הן בהשוואה לשנים עברו והן בהשוואה לבנקים במדינות אחרות.

עלייה זו ברווחיות נבעה מגידול בהכנסות מריבית של הבנקים, וזאת בעקבות העלאות של שיעור ריבית בנק ישראל החל מחודש אפריל 2022.

העלאות ריבית אלו הובילו להעלאה של הריבית על האשראי שניתן על הבנקים. עם זאת, עליית ריבית זו גולגלה באופן חלקי בלבד לפיקדונות הציבור. ניתן להניח כי זאת, בין השאר, בשל רמת התחרות הנמוכה במערכת הבנקאות הישראלית. כלומר, בניגוד לריבית על האשראי שניתנה על ידי הבנקים, התמסורת של הריבית המוניטרית לפיקדונות הציבור הייתה חלקית. 

מעבר לכך, יש אינדיקציות לכך שהמרווח שבין הריבית המוניטרית לבין הריבית על פיקדונות הציבור גדל אף בהשוואה בינלאומית. כתוצאה מכך, ובשילוב עם הנגישות הייחודית של הבנקים לפיקדונות ולהלוואות מוניטריות בבנק ישראל, המבטיחה להם ריבית בגובה ריבית בנק ישראל על פיקדונות אלו, שיעור הרווחיות של הבנקים הישראלים עלה באופן ניכר.

החלטת בנק ישראל להעלאת ריבית

ההצעה מתייחסת להחלטת נגיד בנק ישראל להעלות את הריבית, כפי הכתוב בטיוטה: אותה רווחיות גדלה מבלי שאירע שינוי מהותי בפעילות העסקית של הבנקים השונים, אלא עקב החלטת בנק ישראל להעלאת הריבית. 

כך, הרווח הנקי המצרפי של המערכת הבנקאית הסתכם בשנת 2022 בכ-24 מיליארד שקל, עליה של כ-30% ביחס לשנת 2021 שהייתה אף היא שנה עם רמת רווחיות חריגה. 

הרווח הנקי של המערכת הבנקים עד סוף הרבעון השלישי של 2023: כ-20 מיליארד שקל.

מגמה זו נמשכה ביתר שאת בשנת 2023, כאשר עד לסוף הרבעון השלישי בלבד הסתכם הרווח הנקי של המערכת הבנקאית בכ-20 מיליארד שקל, וזאת אף לאחר שהבנקים הפרישו להפסדי אשראי בגין השפעות המלחמה שפרצה באוקטובר 2023. 

בהתאם, התשואה להון במערכת הבנקאית עלתה מסביבה של כ-8% בעשור שבין 2020-2010 לכ-14% בשנת 2021, כ-16% בשנת 2022 וכ-15.6% בשנת 2023.

מגמות אלה יצרו לבנקים עודפי נזילות והון גבוהים מאוד, ואפשרו להם לחזק את ההון העצמי ולהעצים את יציבותם הפיננסית. אולם, כאמור, העלייה הניכרת ברווחי הבנקים לא נבעה מיוזמות עסקיות ייחודיות של הבנקים, אלא בעיקרה מהוראות בנק ישראל – בדבר העלאת שיעור הריבית במשק, לצד רמת התחרותיות הנמוכה בתחום הבנקאות. 

עלייה חדה זו בשיעורי הרווח של הבנקים בנסיבות האמורות, שבהן לא חל שינוי בפעילות העסקית, היא ייחודית לבנקים, ואף על פי שייתכן שענפים נוספים או חברות נוספות במשק הישראלי נהנו גם הם מעליית הריבית והאינפלציה, השפעת המגמות המקרו כלכליות על רווחי הבנקים ושיעור העלייה ברווחיות הבנקים היו חריגים וייחודיים, לרבות במגזר הפיננסי. 

גם בשנת 2026 רווחיות הבנקים צפויה להיות חריגה

עוד נכתב בנימוקי ההחלטה, לנוכח נסיבות ייחודיות אלה, מוצדקת הייתה הטלת תשלום מיוחד על הבנקים, ולא על כל ענף אחר במשק, ובכלל זה על גופים אחרים בתחום הפיננסי. בעת הזו מוקדם לקבוע כי גם בשנת 2026 רווחיות הבנקים צפויה להיות חריגה וכי הנסיבות והנימוקים להטלת התשלום המיוחד יחולו גם בשנה זו ועל כן מוצע להקים צוות שיבחן את הסוגייה ברבעון השלישי של שנת 2025.

הגברת התחרות עם הבנקים במגזר הקמעונאי

הצעת החוק השנייה שפורסמה בטיוטת ההסדרים בעניין הבנקים היא להחיל מתווה שיאפשר לגופים פיננסים חוץ בנקאיים לגייס פיקדונות מהציבור ולהעמיד מתוכם אשראי.

כפי שהוסבר בטיוטת ההסדרים: מרכזיותה של המערכת הבנקאית בקרב המגזר הקמעונאי, דהיינו משקי בית ועסקים קטנים ובינוניים, בולטת במיוחד. בניגוד לעסקים גדולים, המערכת הבנקאית מהווה עבור רוב ממשקי הבית והעסקים הקטנים והבינוניים את מקור השירותים הפיננסים העיקרי בניהול ומימון פעילותם. כאשר ליבת הפעילות הפיננסית בידי המערכת הבנקאית, ובהתאמה עיקר הרווח, מתרכזת בנטילת פיקדונות מהציבור שמוכן לדחות את השימוש במקורותיו תמורת ריבית; ומתן אשראי מאותם כספי פיקדונות למי שמעוניינים לבצע שימוש בכסף למטרות שונות בתמורה לתשלום ריבית.

סך האשראי שניתן למגזר הקמעונאי נכון לחודש יולי 2024 עמד על כ-480 מיליארדי שקל (בניכוי הלוואות לדיור העומדות על כ-600 מיליארד ש"ח נוספים); והיקף פיקדונות משקי הבית מסתכם בכ-749 מיליארד שקל, נכון לחודש יוני 2024. כך, לפי נתוני בנק ישראל.

שירותי הבנקאות הניתנים למשקי הבית ולעסקים קטנים ובינוניים סובלים מהיעדר תחרות

על פי טיוטת ההסדרים, חרף חשיבותם כבסיס לכל פעילות עסקית במשק, שירותי הבנקאות הניתנים למשקי הבית ולעסקים קטנים ובינוניים סובלים מהיעדר תחרות. פערי אינפורמציה, הטיות התנהגותיות של הפרט והריכוזיות המאפיינת את המערכת הבנקאית תורמים למחיר העודף והלא תחרותי שמשלם המגזר הקמעונאי בעבור שירותים בנקאיים; בין אם בקבלת ריבית נמוכה בעבור הפקדת פיקדונות או בשל תשלומי ריבית גבוהים עבור לקיחת הלוואות. המחיר הלא תחרותי, הן בצד המקורות והן בצד השימושים, מחריף את יוקר המחייה ופוגע ביעילות הקצאת האשראי במשק.

בהקשר זה ולהשלמת התמונה ראוי לציין כי המערכת הבנקאית בכללותה מאופיינת זה שנים רבות ביציבות. עובדה בעלת חשיבות, שאין להקל בה ראש, הן עבור המגזר הקמעונאי והן עבור המשק בכללותו.

המחיר שמשלמים משקי הבית והעסקים הקטנים והבינוניים בשל בעיית התחרות בשירותים הבנקאיים 

עוד נכתב בטיוטה, כי עדות למחיר שמשלמים משקי הבית והעסקים הקטנים והבינוניים בשל בעיית התחרות בשירותים הבנקאיים הניתנים למגזר הקמעונאי ניתן לראות בשנתיים האחרונות, עת החלה עלייה בריבית בנק ישראל. החל מחודש אפריל 2022, לאחר תקופה ממושכת של ריבית אפסית, החל בנק ישראל במגמת העלאת ריבית בנק ישראל.

העלאות הריבית תורגמו להעלאה מיידית של הריבית על האשראי שניתן על ידי הבנקים למגזר הקמונעאי. עם זאת, עליית ריבית זו גולגלה באופן חלקי בלבד לפיקדונות הציבור, זאת כאמור, בין השאר, בשל רמת התחרות הנמוכה במערכת הבנקאות הישראלית. כלומר, בניגוד לריבית על האשראי שניתנת לציבור על ידי הבנקים, התמסורת של הריבית המוניטרית לפיקדונות הציבור הייתה חלקית.

פער זה בין תמסורת הריבית לאשראי לתמסורת הריבית לפיקדונות הביא לעלייה משמעותית במרווח הבנקאי, קרי ברווחיות הבנקים. כך לדוגמה, המרווח הבנקאי המיוחס למשקי הבית, כלומר הפער בין הריבית על אשראי לבין ריבית על פיקדון משקי הבית, עלה מ-4.87% ערב עליית ריבית בנק ישראל באפריל 2022 ל-5.93% בחודש אפריל השנה. 

המערכת הבנקאית נותרה הזירה המרכזית והאטרקטיבית ביותר עבור הציבור לקבלת אשראי

בהמשך לכך, נכתב בטיוטה, כי על אף התמסורת הכמעט מלאה בריבית על האשראי, המערכת הבנקאית נותרה הזירה המרכזית והאטרקטיבית ביותר עבור הציבור לקבלת אשראי. שכן, בניגוד לשחקניות הפיננסיות הנוספות המציעות אשראי למגזר הקמעונאי, המערכת הבנקאית נהנית מעליונות מובהקת בעלות מקורותיה; קרי אותם פיקדונות וחשבונות עובר ושב של כלל הציבור.

בניגוד לבנקים, נותני אשראי חוץ בנקאיים תלויים לרוב בבנקים או בהנפקה של איגרות חוב למקורות ההון שלהם, מקורות מימון יקרים באופן משמעותי מאשר הריבית הבנקאית על הפיקדונות. זהו אם כן, אחד החסמים המרכזיים להתפתחות של תחרות באשראי מחוץ למערכת הבנקאית נוגעת לעליונות זו של הבנקים בעלות מקורותיהם.

קול קורא למתווה שיאפשר לגופים פיננסים חוץ בנקאיים לגייס פיקדונות מהציבור ולהעמיד מתוכם אשראי

מסיבה זו, בין היתר, פרסם בנק ישראל בחודש פברואר קול קורא לקבלת התייחסות מהציבור למתווה שיאפשר לגופים פיננסים חוץ בנקאיים לגייס פיקדונות מהציבור ולהעמיד מתוכם אשראי. זאת, במטרה להרחיב את סך הגופים הפיננסים שלהם נגישות למקורות מימון זולים. צעד זה מהווה צעד משלים לריבוי של פעולות שננקטו בשנים האחרונות במטרה להגביר את התחרות הבנקאית, לרבות הכנסה של שחקניות חדשות לתחום וצמצום פערי מידע.

לצורך המשך קידום הפתרון המוצע ונוכח ההשפעה הצפויה שלו על השוק הפיננסי, מוצע להטיל על שר האוצר להקים ועדה ציבורית שתמליץ על המתווה הרצוי, לרבות תיקוני החקיקה הנדרשים, על מנת להתיר למתווכות פיננסיות נוספות לגייס פיקדונות מהציבור ולהעמיד מתוכם אשראי למגזר הקמעונאי. בראש הוועדה יעמוד נציג ציבור, בעל ידע וניסיון רלוונטי, ויהיו חברים בה: המנהל הכללי במשרד האוצר, המשנה לנגיד בנק ישראל, המפקח על הבנקים, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הכלכלן הראשי במשרד האוצר, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (כלכלי), הממונה על התחרות, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון יושב ראש הרשות לניירות ערך וכן שני נציגי ציבור נוספים בעלי ידע וניסיון רלוונטיים לעבודת הוועדה תמליץ, על אמצעים להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים למגזר הקמעונאי.

עוד מוצע בטיוטה, לקבוע כי הוועדה תמליץ, כאמור, על אמצעים להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים למגזר הקמעונאי, לרבות הכנסה של שחקנים פיננסיים וריאליים נוספים שיוכלו לקבל פיקדונות מהציבור ולתת אשראי כאחת למגזר הקמעונאי. בהמלצתה ביחס לשחקניות פיננסיות נוספות, לרבות הגופים המוסדיים, תתן הועדה את הדעת על השפעת המהלך, אם ישנה, על רמת התחרות הכלל משקית. המלצת הוועדה תיסוב, בין היתר, סביב היקף הפיקדונות שניתן יהיה ליטול מן הציבור כנגד רישיון מידתי ומעודד תחרות.