הצעה בחוק ההסדרים: האוצר יקים ועדה שתבחן את ניהול הנכסים של הגופים המוסדיים

טיוטת חוק ההסדרים שפורסמה השבוע כוללת מעל ל-20 הצעות חוק ורפורמות לבחינה. בין היתר, הצעה לבחינת השפעת היקף ואופן ניהול נכסי הציבור בידי הגופים המוסדיים על המשק הישראלי.

במטרה לקדם את התחרות במשק הישראלי בשווקים והריאליים במשק, בשים לב לרמת נזילות המסחר בבורסה הישראלית תוך הבטחת טובת הלקוחות של הגופים הפיננסיים (קופות גמל, קרנות פנסיה, חברות ביטוח, קרנות נאמנות, כך נכתב בנושא בטיוטת חוק ההסדרים, מוצע להטיל על שר האוצר להקים ועדה ציבורית לבחינת השפעת היקף הנכסים המנוהלים בידי הגופים הפיננסיים ואופן ניהולם על המשק הישראל.

הרכב הוועדה

בראש הוועדה יעמוד נציג ציבור ששר האוצר ימנה, בעל ידע וניסיון רלוונטי לעבודת הוועדה, בהתייעצות עם הממונה על שוק ההון, הביטוח וחיסכון. בוועדה יהיו חברים המנהל הכללי במשרד האוצר או מי טועמו, הממונה על רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, יושב ראש הרשות לניירות ערך, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הכלכלן הראשי, החשב הכללי, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי), הממונה על התחרות וכן, שני נציגי ציבור בעלי ידע וניסיון רלוונטיים לעבודת הועדה, שימנה שר האוצר. 

מטרת הוועדה

הוועדה תבחן את ההשפעות של היקף ניהול הנכסים בידי הגופים המוסדיים, לרבות ההתפתחות הצפויה שלהם, על רמת התחרות הכלל משקית בהווה ובעתיד, ותמליץ, במקרה הצורך, על צעדים מעשיים, לרבות תיקוני חקיקה נדרשים או הוראות אסדרה. במסגרת זאת, ייבחנו, בין היתר, הסוגיות הבאות: השפעת היקף הנכסים של הגופים המוסדיים והעמיתים ופיזורם, לרבות החזקות משותפות או צולבות בנכסים, על רמת הסחירות בשוק ההון ורמת התחרות, בדגש על הכלכלה הריאלית; אופי ומידת המעורבות של הגופים המוסדיים כבעלי מניות והשפעתה על רמת התחרות, ועל אפשרות קיומם של ניגודי עניינים; השפעת תמהיל האחזקות הסחירות של הגופים המוסדיים והעמיתים, לרבות הדמיון באחזקות אלו בין הגופים המוסדיים, על הנזילות בשוק ההון המקומי ועל התנהלות החברות הציבוריות, בשים לב לגודלו של שוק ההון המקומי והחסמים לצמיחתו; השוואה בין-לאומית לאופי ומידת הריכוזיות של גופים דומים בעולם, ביחס לשונות בין המודלים הקיימים בעולם, תוך השוואה למידת הסחירות והאחזקה בחברות ריאליות.

המלצות הוועדה יינתנו, בין היתר, בשים לב לשיקולים הבאים: שמירה מיטבית על עניינם של לקוחות הגופים המוסדיים; קידום התחרות הכלל משקית; שמירה על יציבות המערכת הפיננסית.

הוועדה תגיש את המלצותיה לשר האוצר בתוך 240 יום ממועד קבלת החלטה זו.

דברי ההסבר להצעה

בדברי ההסבר להצעה בטיוטת חוק ההסדרים, נכתב כך: הגופים המוסדיים הוא שם כולל לשורה של מוסדות פיננסים העוסקים בניהול כספי ביטוח וחיסכון באמצעות חברות ביטוח, קופות גמל, קרנות פנסיה וקרנות נאמנות. 

לפי דו"ח הצוות לבחינת פרק ד' לחוק הריכוזיות שפורסם בשנת 2022, פועלים בישראל כ-49 גופים מוסדיים אשר מנהלים, נכון לשנת 2022 לפי דו"ח הממונה על רשות שוק ההון לביטוח ולחיסכון, כספי ציבור בסכום של כ-2.2 טריליון ש"ח; גידול של 263% ביחס לסך הנכסים המנוהלים בשנת 2010. 

שלוש תמורות רגולטוריות מרכזיות השפיעו על התפתחות הנכסים המנוהלים בידי הגופים המוסדיים בשלושת העשורים האחרונים: סגירת קרנות הפנסיה הוותיקות שנוהלו בידי גופים הסתדרותיים, למצטרפים חדשים בשנת 1995 והמעבר ההדרגתי לקרנות פנסיה חדשות בניהול השוק הפרטי. כחלק מהמהלך, בשנת 2003-2004 נמכרו קרנות הפנסיה החדשות לחברות הביטוח הישראליות.

השנייה היא יישום המלצות ועדת בכר (2004) שהובילה לכך שהגופים המוסדיים רכשו מידי הבנקים את קופות הגמל וקרנות הנאמנות שלהם.

השלישית, החלת חובת החיסכון הפנסיוני על כלל השכירים במשק בשנת 2008, שהביא ליצירת זרם רציף ועקבי של הפקדות פנסיוניות המופנה לניהול הגופים המוסדיים.
תמורות רגולטוריות אלו, בין היתר, הביאו לגידול משמעותי בהיקף הנכסים המנוהלים בידי הגופים המוסדיים, בהשוואה להיקף הנכסים המנוהלים בשוק הישראלי ובפרט בהשוואה להיקף הנכסים המנוהל על ידי כל גוף אחר. 

גידול זה צפוי להמשיך בעקביות גם בעתיד, זאת נוכח הגידול המתמיד בכוח העבודה לצד חובת החיסכון הפנסיוני, כאמור. 

בשנת 2020 ו-2023 פרסמה הרשות לניירות ערך (בשנת 2023 בשיתוף עם בנק ישראל) שני מחקרים שסקרו את ההתפתחות בנכסים המנוהלים בידי הגופים המוסדיים ואת הדמיון הקיים בניהול נכסים אלו. בתמציתיות, המחקרים הציגו דומיננטיות משמעותית באחזקות בשוק ההון המקומי ומתאם גבוה בין תוכן תיקי ההשקעות האלו.

בחינת ההשפעות המשקיות של היקף ניהול הנכסים בידי הגופים המוסדיים

נוכח האמור, ובהמשך להמלצת צוות המעקב לחוק הריכוזיות והצוות לבחינת החזקת גופים מוסדיים בחברות כרטיסי חיוב, מוצע להקים ועדה ציבורית לבחינת ההשפעות המשקיות של היקף ניהול הנכסים בידי הגופים המוסדיים. בראשות הוועדה יעמוד נציג ציבור, ששר האוצר ימנה, בעל ידע וניסיון רלוונטיים לעבודת הוועדה ויהיו חברים בה: המנהל הכללי של משרד האוצר, הממונה על רשות שוק ההון, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי), הממונה על התחרות ברשות התחרות ויושב ראש הרשות לניירות ערך. 
עוטד מוצע, לפי טיוטת חוק ההסדרים,  לקבוע כי מטרת הוועדה לבחון את ההשפעות של היקף ניהול הנכסים בידי הגופים המוסדיים, לרבות ההתפתחות הצפויה שלהם על רמת התחרות הכלל משקית בהווה ובעתיד. לרבות, המלצות על צעדים אופרטיביים, וביניהם תיקונים נדרשים לחקיקה ולהוראות רגולציה. 

הסוגיות שהוועדה תבחן

כחלק מעבודת הוועדה ייבחנו, בין היתר הסוגיות הבאות: השפעת היקף הנכסים של הגופים המוסדיים והעמיתים ופיזורם, לרבות החזקות משותפות או צולבות בנכסים, על רמת התחרות בדגש על הכלכלה הריאלית; מידת ההשתתפות של הגופים המוסדיים כבעלי מניות באחזקות שלהם ושל העמיתים והשפעתה על רמת התחרות במשק; השפעת תמהיל האחזקות הסחירות של הגופים המוסדיים והעמיתים, לרבות הדמיון באחזקות אלו, על הנזילות בשוק ההון המקומי.

מיפוי וניתוח של מבנה האחזקות של הגופים המוסדיים בישראל

עבודת הוועדה תכלול מיפוי וניתוח של מבנה האחזקות של הגופים המוסדיים בישראל, בשים לב למגמות השינויים בשנים האחרונות. הוועדה תערוך סקירת ספרות כלכלית והשוואה בין-לאומית בנוגע לאופן ניהול ההשקעות של גופים מוסדיים בשווקים מוגבלים והשפעתה על התחרות המשקית במדינות ההשוואה. כמו כן, מוצע כי הוועדה תזמן ותשמע את הגורמים הרלוונטיים ותפנה לקבלת התייחסויות מהציבור לסוגיה האמורה לשם גיבוש עמדתה והמלצותיה.

לשם גיבוש המלצתה תשקול הוועדה, בין היתר, את השיקולים הבאים: שמירה מיטבית על עניינם של לקוחות הגופים המוסדיים; קידום התחרות הכלל משקית; שמירה על יציבות המערכת הפיננסית. 
בתום עבודת הוועדה, הצוות יגיש לשר האוצר את המלצותיו. וזאת, בתוך 180 יום ממועד קבלת החלטה זו.